德国自古以来都不是中央集权国家，第二帝国成立后延续了这一传统。

按照1871年宪法，诸如劳工和移民之类的事务，都归属各邦政府直接管辖。而巴伐利亚和符腾堡等天主教地区历来排斥犹太人，因此威廉是以普鲁士国王的名义，在普鲁士邦政府的协调下才制订出一套安置犹太人难民的政策。

“我们国内（普鲁士）一次安置十万犹太人已经是极限了，尽管近年来经济增长很快，威斯特法伦和上西里西亚地区用工量大幅增加，但是要让太多的犹太人融入当地社会还有有困难的。”在普鲁士内阁会议上，社会公共事务大臣向谢林首相说道：“我的计划是以柏林、科隆和布雷斯劳三座特大城市为中心，从王室保留地中划出一部分土地建立犹太人社区，每个社区安置3万移民，柏林还可以适当多一些。”

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